Esteri L'analisi

Executive orders e “dittatura democratica”

Il mezzo granchio preso da Sergio Romano e il ruolo del Congresso Usa

Executive orders e “dittatura democratica”

 L’ambasciatore Sergio Romano, nella sua consueta rubrica sul Corriere della Sera, ha recentemente commentato la sequela di executive orders firmati da Joe Biden nelle prime battute del suo mandato. Prendendo spunto da ciò, sostiene che il ricorso a questa prerogativa costituzionale da parte del Presidente degli Stati Uniti dimostra come quel paese – sono le sue parole – «possa essere, all’occorrenza, una dittatura democratica». Romano è noto per il suo sguardo lucidamente critico nei confronti del “grande fratello” americano, specialmente se trattasi di politica estera. Da navigato e senz’altro acuto osservatore, e peraltro dando prova di una franchezza piuttosto inusuale nel suo ambiente, soprattutto quando sul piatto ci sono i delicati rapporti atlantici, egli ha più volte espresso riserve al riguardo. Questa volta però, avventurandosi sullo scivoloso terreno dei complicati pesi e contrappesi costituzionali d’oltreoceano, forse una materia a lui non proprio familiare o che magari poco si presta alle semplificazioni giornalistiche, ha presso un mezzo granchio.

Non il crostaceo intero, perché in effetti la carica presidenziale è fatta, tra l’altro, per esercitare poteri straordinari in caso d’emergenza, quale indubbiamente è quella in cui si trovano attualmente non solo gli Stati Uniti ma l’intero pianeta, e anche perché l’attivismo “dittatoriale” di Biden è solo in parte volto ad affrontare la crisi pandemica. Della quarantina circa di executive orders che si è finora intestato, infatti, una buona metà servono a rescinderne altrettanti prodotti dal suo predecessore e concernenti questioni come il cambiamento climatico, le discriminazioni di genere, l’immigrazione dai paesi in prevalenza musulmani, il muro al confine col Messico, la privatizzazione del sistema carcerario, il diritto all’aborto, la riforma sanitaria passata da Obama. Se quest’ultima è quantomeno correlata alle conseguenze più immediate della pandemia, se quella climatica, al limite, può essere considerata anch’essa una crisi in corso, e se numerosi altri suoi “ordini” riguardano direttamente il contenimento del Covid-19, il problema comunque resta, Biden cioè sembrerebbe comportarsi da “dittatore”, democratico s’intende.

Le cose però non stanno esattamente così. Innanzi tutto, è bene ricordare che qui tecnicamente non si tratta di leggi dello Stato, bensì di direttive rivolte alle agenzie governative dipendenti dalla Casa bianca per l’amministrazione del governo federale, e che in ogni caso tali direttive si basano sulle leggi passate al Congresso. Inoltre, se è vero che gli executive orders non richiedono l’approvazione del Congresso e che esso non può invalidarli, cosa che spetta solo al Presidente in carica, attraverso nuovi provvedimenti che soppiantino quelli di un suo predecessore, lo stesso Congresso è però in grado di legiferare per renderli inefficaci, ad esempio tagliando i fondi necessari a implementarli. Infine, essi sono soggetti al sindacato di costituzionalità, possono cioè, se denunciati come incostituzionali, passare al vaglio della Corte suprema. Insomma, l’autorità che in questo campo la Costituzione degli Stati Uniti conferisce al titolare del potere esecutivo è puntualmente limitata dalle altre branche di governo. Poi ci sono aspetti di carattere squisitamente politico da considerare. L’inquilino della Casa bianca deve sempre tenere in buon conto il fatto che ogni sua autonoma iniziativa, se percepita come troppo energica, può inimicargli sia il Congresso sia, più in generale, l’opinione pubblica, un calcolo che, data la natura fondamentalmente precaria degli strumenti in questione, non di rado conduce a più miti consigli.

Ora, si badi altrettanto bene, tutto ciò non significa che l’arma nelle mani del Presidente sia necessariamente spuntata, o che il suo massiccio utilizzo non sia indice del considerevole potere concentrato in quelle stesse mani, in particolare dall’avvento della cosiddetta “presidenza moderna” nel corso del Novecento. Dai tempi di Franklin Roosevelt, che per le mani ebbe dapprima la Grande depressione e quindi la Seconda guerra mondiale, e che di executive orders ne firmò il maggior numero in assoluto, 3.721 per l’esattezza, il totale degli stessi si aggira attorno ai quattordicimila. Poco più di seimila furono quelli introdotti nei primi tre decenni del secolo mentre prima di allora erano stati solo qualche centinaio. La maggior parte degli executive orders, tuttavia, riguarda di solito questioni minori, finanche irrilevanti, compresa, tanto per capirci, anche la manutenzione dei giardini della Casa bianca. Ce ne sono stati e continueranno ad essercene di ben più importanti: Reagan, ad esempio, li utilizzò per attuare una forte deregolamentazione dell’economia, con conseguenze durature; lo stesso ha fatto Trump e staremo a vedere cosa resterà in futuro dei suoi sforzi in tal senso. Ma c’è anche da dire che, dai tempi di Roosevelt, la quantità di executive orders è andata via via riducendosi: Truman, il suo successore, ne firmò 907; Eisenhower, 484; il già citato Reagan, per venire ad anni più recenti, 381. Quanti sotto Trump? Solo 220.

La pesca dell’ambasciatore, non poi così magra, giacché dell’anfibio animale di cui sopra almeno qualche chela a casa l’ha portata, forse di per sé non meriterebbe l’attenzione che gli abbiamo dedicato e le nostre potrebbero apparire come puntualizzazioni scolastiche e pure un po ’impertinenti, dato il tono e considerando la levatura del personaggio. Se non fosse che una simile svista, benché parziale, è invece indizio – precisamente perché commessa da uno come lui, coltissimo e abitualmente raffinato nelle sue analisi – di una più seria e per la verità alquanto comune patologia del nervo ottico: una certa miopia rispetto alla politica americana, diffusa nel nostro paese, ma non solo da noi, ed evidentemente anche tra chi ne sa di più. Dall’osservatorio italico, le questioni di politica estera, a noi in fondo più prossime e del resto care all’ottimo Romano, tendono inevitabilmente a inghiottire le altre riguardanti gli Stati Uniti. L’attenzione inoltre si concentra regolarmente sulla presidenza, sia per la sovraesposizione mediatica cui essa di norma è soggetta, sia perché proprio in politica estera il suo ruolo effettivamente risalta. Del resto, lo stesso avviene, anche se per altri versi, negli stessi Stati Uniti, dove la presenza del Presidente sui media è costante e dove si dibatte frequentemente dei poteri che il titolare dell’esecutivo, in qualità di comandante in capo delle forze armate, ha accumulato in particolare dalla secondo conflitto mondiale in poi, cioè da quando il paese si trova in uno stato di guerra praticamente permanente, tanto che nel gergo comune è ormai da tempo entrata l’espressione “presidenza imperiale”. Spesso, tuttavia, ci si dimentica come pure il Congresso, il quale soprattutto detiene i cordoni della borsa (spesa militare compresa), eserciti un’enorme influenza sulla vita politica americana, nella maggior parte dei casi decisamente maggiore di quella attribuibile al Presidente.

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In conclusione, vale ancora quanto scritto nei celebri Federalist Papers, oltre due secoli or sono, da James Madison, il maggior artefice della Costituzione degli Stati Uniti, e cioè che, tra Congresso e Presidente, il primo e “superiore” al secondo. Senz’altro la pratica degli executive orders, la cui firma a favore di telecamere il più delle volte è semplicemente un atto simbolico, non inficia granché la veridicità di tale autorevole seppur datata testimonianza.


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